1. La sospensione dei lavori pubblici
La sospensione dei lavori in un appalto pubblico può avere impatti significativi sulla durata del contratto e sull’equilibrio economico tra le parti. Anche quando l’opera deve essere completata entro termini prefissati, possono verificarsi eventi che rendono necessario sospendere temporaneamente l’esecuzione, con conseguenze rilevanti per la stazione appaltante e per l’appaltatore.
La disciplina della sospensione è oggi regolata dall’art. 121 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, e dagli articoli 1-5 dell’allegato II.14 del nuovo Codice dei contratti pubblici. Rispetto al passato, il legislatore ha meglio definito le ipotesi legittime di sospensione, i soggetti competenti e gli obblighi documentali, con l’obiettivo di prevenire abusi e garantire trasparenza nella gestione delle interruzioni dei lavori.
2. Quando è legittima la sospensione dei lavori?
La sospensione dei lavori può essere disposta al ricorrere di circostanze oggettive che rendano impossibile proseguire le lavorazioni a regola d’arte. Si tratta di una misura eccezionale, regolata dall’art. 121 del d.lgs. 36/2023 e dall’allegato II.14, da adottarsi con cautela e con idonea motivazione da parte della stazione appaltante.
In particolare, la sospensione è ammessa nei seguenti casi:
- circostanze speciali, non prevedibili al momento della stipulazione del contratto, come condizioni meteorologiche avverse, difficoltà nei rifornimenti, ritrovamenti archeologici,
- per ragioni di necessità o di interesse pubblico;
- per gravi ragioni di ordine tecnico, comprese quelle legate a esigenze tecniche di revisione progettuale.
Oltre a queste ipotesi, il contratto di appalto può contenere ulteriori clausole di sospensione, concordate in fase di gara o inserite nell’accordo contrattuale, purché rispettino i principi di proporzionalità e trasparenza
3. Chi può disporre la sospensione dei lavori nell’ambito degli appalti pubblici?
a sospensione dei lavori può essere disposta dalla stazione appaltante, ma l’individuazione del soggetto competente dipende dalla natura e dalla rilevanza delle circostanze che la giustificano.
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Il Direttore dei Lavori: può sospendere l’esecuzione del contratto quando si verificano circostanze speciali che impediscono temporaneamente la prosecuzione dei lavori a regola d’arte e che non erano prevedibili al momento della stipulazione del contratto. In tal caso, il Direttore dei Lavori redige un verbale di sospensione da inoltrare al RUP entro cinque giorni.
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Il Responsabile Unico del Procedimento (RUP): ha la facoltà di sospendere i lavori per ragioni di necessità o di pubblico interesse.
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Il RUP con parere del Collegio Consultivo Tecnico: per lavori di importo pari o superiore ad euro 5.538.000, la sospensione è disposta dal RUP dopo aver acquisito il parere del collegio consultivo tecnico, ove costituito.
4. Quanto può durare la sospensione dei lavori in un appalto pubblico?
La sospensione dei lavori deve avere una durata limitata al tempo strettamente necessario per superare le cause che impediscono la regolare esecuzione dell’appalto. La durata della sospensione non può essere lasciata indefinita: nel verbale redatto dalla direzione lavori o dal RUP devono essere indicati i termini per la ripresa dell’attività, che possono essere espressi in una data precisa oppure subordinati al verificarsi di un determinato evento.
Tuttavia, quando la sospensione supera un quarto della durata complessiva dell’appalto o si protrae per oltre sei mesi, l’appaltatore ha facoltà di richiedere la risoluzione del contratto senza diritto ad alcuna indennità. Se la stazione appaltante si oppone, l’appaltatore conserva comunque il diritto al ristoro degli oneri aggiuntivi derivanti dalla sospensione prolungata. Questo meccanismo tutela l’equilibrio contrattuale e responsabilizza l’amministrazione nella gestione dei tempi.
5. Quante volte può essere disposta la sospensione dei lavori pubblici?
La sospensione dei lavori può essere disposta più volte nel corso dell’esecuzione dell’appalto, a condizione che ricorrano ogni volta le specifiche situazioni previste dalla normativa o dal contratto. La reiterazione della sospensione, tuttavia, deve sempre essere giustificata da motivi oggettivi e documentati, come eventi straordinari, cause di forza maggiore o ragioni di interesse pubblico.
Nel caso in cui le condizioni che hanno determinato l’interruzione permangano oltre il termine fissato, la stazione appaltante può prorogare la sospensione, aggiornando il verbale con le motivazioni e i nuovi termini per la ripresa. Anche la proroga, al pari della sospensione iniziale, deve essere disposta formalmente e secondo le modalità previste dal Codice dei contratti pubblici.
6. È possibile disporre la sospensione parziale dei lavori pubblici?
La sospensione dei lavori può essere anche parziale, quando solo alcune attività risultano temporaneamente non eseguibili. In tali casi, la stazione appaltante ha l’obbligo di valutare attentamente se sia possibile consentire la prosecuzione dei lavori compatibili con le circostanze sopravvenute, così da non compromettere l’intero cronoprogramma.
Secondo quanto previsto dal d.lgs. 36/2023, se emergono ostacoli imprevedibili o cause di forza maggiore che impediscono parzialmente l’esecuzione dell’appalto, la stazione appaltante può disporre la sospensione limitatamente alle sole prestazioni non eseguibili, richiedendo invece all’esecutore di continuare i lavori compatibili con la nuova situazione. In questo modo si evita un allungamento eccessivo dei tempi e si tutela l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera.
7. Cos’è il verbale di sospensione dei lavori pubblici
Una volta disposta la sospensione, il direttore dei lavori è tenuto a redigere un apposito verbale, preferibilmente alla presenza dell’esecutore o di un suo rappresentante legale. Questo documento ha valore probatorio ed è fondamentale per documentare ufficialmente l’interruzione dell’esecuzione e le sue motivazioni.
Nel verbale devono essere riportati con precisione i motivi della sospensione, lo stato di avanzamento delle attività, le opere interrotte, le misure adottate per garantirne la ripresa in condizioni di sicurezza, nonché la presenza di personale e mezzi d’opera in cantiere. Il verbale è uno strumento essenziale per la corretta gestione del contratto e per la futura riprogrammazione dei lavori.
8. L’appaltatore può contestare una sospensione?
L’appaltatore ha diritto di contestare la sospensione dei lavori se ritiene che essa non sia giustificata o non rientri tra le ipotesi previste dal contratto o dalla normativa. La contestazione deve essere formalizzata con tempestività e precisione, affinché sia valutabile nel corso del rapporto contrattuale e in eventuali contenziosi successivi.
Per avere efficacia, la contestazione va iscritta nel verbale di sospensione e in quello di ripresa dei lavori, a pena di decadenza. Se la contestazione riguarda soltanto la durata della sospensione (e non le sue motivazioni iniziali), è sufficiente che venga riportata nel solo verbale di ripresa. Se l’appaltatore non firma i verbali, deve comunque dichiarare espressamente la propria riserva nel registro di contabilità.
9. L’appaltatore ha diritto a un’indennità in caso di sospensione dei lavori?
In linea generale, l’appaltatore non ha diritto ad alcun indennizzo quando la sospensione dei lavori è disposta per cause speciali, per gravi ragioni di ordine tecnico o per motivi di necessità o interesse pubblico. In questi casi, la sospensione è considerata legittima e non dà luogo a pretese risarcitorie, poiché risponde a esigenze superiori o a imprevisti non imputabili alla stazione appaltante.
Tuttavia, qualora la sospensione si protragga per un periodo superiore a un quarto della durata complessiva del contratto, oppure superi i sei mesi in totale, l’appaltatore può chiedere la risoluzione del contratto o, in alternativa, ottenere la rifusione dei maggiori oneri sostenuti. In questo caso, spetta all’esecutore dimostrare il danno economico effettivamente subito a causa della sospensione prolungata.
10. L’appaltatore ha diritto al risarcimento in caso di sospensione illegittima?
L’appaltatore può chiedere il risarcimento dei danni se la sospensione dei lavori è stata disposta dalla stazione appaltante per ragioni non previste dalla normativa vigente. In altre parole, quando la sospensione non rientra tra quelle legittimamente ammesse – come le cause speciali, le gravi ragioni tecniche o motivi di pubblico interesse – il provvedimento si considera illegittimo e può dar luogo a responsabilità per danni.
Per ottenere il risarcimento, l’appaltatore deve iscrivere tempestivamente una specifica riserva nel verbale di sospensione o di ripresa dei lavori, a pena di decadenza. Il danno risarcibile va calcolato secondo quanto previsto dall’art. 1382 del codice civile e tenendo conto dei criteri indicati all’art. 8, comma 2, dell’allegato II.14 del d.lgs. 36/2023, che includono voci come il fermo dei mezzi, il personale inattivo e gli oneri generali improduttivi.
Art. 8, c. 2, Allegato II.14
“2] Il risarcimento dovuto all’esecutore nel caso di sospensioni totali o parziali dei lavori disposte per cause diverse da quelle di cui ai commi 1, 2 e 6 dell’articolo 121 del codice è quantificato sulla base dei seguenti criteri:
- i maggiori oneri per spese generali infruttifere si ottengono sottraendo all’importo contrattuale l’utile di impresa nella misura del 10 per cento e le spese generali nella misura del 15 per cento e calcolando sul risultato la percentuale del 6,5 per cento. Tale risultato va diviso per il tempo contrattuale e moltiplicato per i giorni di sospensione e costituisce il limite massimo previsto per il risarcimento quantificato sulla base del criterio di cui alla presente lettera;
- la lesione dell’utile è riconosciuta coincidente con la ritardata percezione dell’utile di impresa, nella misura pari agli interessi legali di mora di cui all’articolo 2, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, computati sulla percentuale del 10 per cento, rapportata alla durata dell’illegittima sospensione;
- il mancato ammortamento e le retribuzioni inutilmente corrisposte sono riferiti rispettivamente al valore reale, all’atto della sospensione, dei macchinari esistenti in cantiere e alla consistenza della mano d’opera accertati dal direttore dei lavori;
- la determinazione dell’ammortamento avviene sulla base dei coefficienti annui fissati dalle vigenti norme fiscali.”
11. Come avviene la ripresa dei lavori dopo una sospensione?
Una volta cessate le cause che avevano giustificato la sospensione, il direttore dei lavori deve comunicarlo tempestivamente al RUP, affinché quest’ultimo disponga la ripresa dei lavori e individui un nuovo termine contrattuale per l’ultimazione dell’opera. Entro cinque giorni dalla disposizione, il direttore dei lavori redige il verbale di ripresa, che deve essere sottoscritto anche dall’esecutore e riportare il nuovo termine stabilito dal RUP.
Se l’esecutore ritiene che le condizioni per riprendere i lavori siano già venute meno, ma il RUP non dispone la ripresa, l’appaltatore ha facoltà di inviare una diffida. Tale diffida è condizione necessaria per iscrivere eventuale riserva al momento della ripresa, qualora si voglia contestare un’eccessiva durata della sospensione. In questo modo, si tutelano i diritti dell’impresa nei confronti di eventuali ritardi non giustificati.
12. Conclusioni operative
La sospensione dei lavori pubblici è uno strumento necessario, ma delicato, che deve essere utilizzato con attenzione per non compromettere il corretto svolgimento del contratto. Le stazioni appaltanti devono valutare con rigore i presupposti legittimanti, formalizzare ogni atto secondo le prescrizioni normative e adottare le cautele opportune per evitare contenziosi e richieste di risarcimento.
Quando assistiamo le amministrazioni pubbliche nella gestione delle fasi esecutive del contratto, ci assicuriamo che la sospensione sia disposta nei limiti di legge e adeguatamente documentata, anche attraverso la redazione di verbali conformi e completi. Questo consente di prevenire criticità, tutelare gli interessi pubblici e contenere il rischio di pretese risarcitorie da parte dell’appaltatore.
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