1. Il sopralluogo è obbligatorio nelle gare pubbliche?
Molti operatori economici si domandano se sia legittimo subordinare la partecipazione a una gara pubblica all’effettuazione di un sopralluogo. La questione non è di poco conto, soprattutto quando il mancato sopralluogo viene espressamente indicato nel disciplinare come causa di esclusione automatica dalla procedura.
Il punto da chiarire è se le stazioni appaltanti possano effettivamente escludere un concorrente per il solo fatto di non aver effettuato un sopralluogo, e se questa previsione sia compatibile con il principio di tassatività delle cause di esclusione previsto dal d.lgs. 36/2023. Per rispondere è necessario considerare non solo la normativa vigente, ma anche gli orientamenti più recenti della giurisprudenza amministrativa.
2. Le cause di esclusione: cosa prevede il d.lgs. 36/2023
Per meglio comprendere gli orientamenti giurisprudenziali in materia di sopralluogo, è essenziale ricordare che le cause di esclusione sono previste dagli articoli 94 e 95 del d.lgs. 36/2023. Tali articoli distinguono le cause di esclusione in automatiche e non automatiche: le prime comportano l’immediata estromissione dell’operatore economico, le seconde richiedono una valutazione istruttoria e il rispetto del contraddittorio.
Il sistema delle cause di esclusione delineato dal Codice dei contratto pubblici deve poi essere letto tenendo conto di quanto previsto dall’art. 10, c. 2, d.lgs. 36/2023, secondo cui le cause di esclusione previste agli articoli 94 e 95 sono tassative e si integrano automaticamente nei bandi e nelle lettere di invito. Lo stesso comma stabilisce, con formula inequivoca, che “le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte”.
3. Il mancato sopralluogo può escludere l’operatore economico?
Una prima interpretazione giurisprudenziale esclude che il mancato sopralluogo possa costituire legittima causa di esclusione da una procedura di gara. In particolare, il TAR Lazio ha chiarito che le stazioni appaltanti non possono subordinare la partecipazione alla gara all’obbligo di effettuare un sopralluogo, nemmeno se ciò sia previsto nel disciplinare o nella lettera di invito. La previsione di una clausola di esclusione fondata sull’omissione del sopralluogo, anche se formalmente inserita nei documenti di gara, deve considerarsi nulla.
Il riferimento normativo su cui si fonda questa impostazione è l’art. 10, comma 2, del d.lgs. 36/2023, che sancisce il principio di tassatività delle cause di esclusione. Secondo tale disposizione, “le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte”. La stazione appaltante, pertanto, non può introdurre autonomamente nuovi motivi di esclusione, neppure se finalizzati a garantire una maggiore conoscenza dell’area di intervento o a tutelare l’interesse pubblico: ogni previsione in tal senso violerebbe il principio di legalità dell’azione amministrativa.
Massime correlate
“E’ illegittima la clausola di un bando per una gara pubblica che preveda, a pena di esclusione, l’obbligatorietà di un sopralluogo in quanto palesemente lesiva dei principi di massima partecipazione alle gare e del divieto di aggravio del procedimento, ponendo in capo all’operatore economico in maniera irragionevole un onere formale sproporzionato e ingiustificato, in quanto la sua inosservanza in alcun modo impedisce il perseguimento dei risultati verso cui era diretta l’azione amministrativa, né il suo adempimento può dirsi funzionale a garantire il puntuale rispetto delle ulteriori prescrizioni imposte dalla legge di gara“,
4. Legittimo il sopralluogo come causa di esclusione
In una recente sentenza, il TAR Campania ha riconosciuto la legittimità della clausola che prevede il sopralluogo come obbligatorio, stabilendo che la sua omissione può comportare l’esclusione dalla gara. Il caso riguardava una procedura per l’affidamento del servizio integrato di igiene urbana, in cui la stazione appaltante aveva chiaramente indicato nel disciplinare che il sopralluogo doveva essere effettuato entro una certa data, pena l’esclusione.
Secondo il giudice amministrativo campano, l’omissione del sopralluogo non configura una violazione meramente formale, ma incide sulla sostanza dell’offerta tecnica ed economica. Il sopralluogo, infatti, consente all’operatore economico di acquisire una conoscenza diretta delle condizioni operative, delle caratteristiche dei luoghi e delle eventuali criticità, risultando quindi funzionale alla corretta formulazione dell’offerta. In questa prospettiva, la mancata esecuzione del sopralluogo rappresenta una carenza sostanziale, idonea a compromettere l’affidabilità dell’offerta e giustificare l’esclusione.
Massima
“Nel caso di specie, infatti, l’amministrazione, nell’esercizio della sua discrezionalità tecnica, ha ritenuto che il sopralluogo “assistito” fosse indispensabile alla formulazione di un’offerta consapevole e più aderente alle necessità dell’appalto, basata su una completa ed esaustiva conoscenza dello stato dei luoghi. In tale prospettiva, quindi, il sopralluogo è strettamente connesso alla formulazione dell’offerta e ne costituisce un elemento essenziale.
Qualora la lex specialis contempli, come nella specie, l’obbligatorietà del sopralluogo, con le modalità indicate, ai fini della presentazione dell’offerta, l’omissione di tale adempimento si configura, invero, più che come una causa di esclusione di natura formale, come un’ipotesi di carenza sostanziale dell’offerta e del suo contenuto.“
5. Conclusioni
Quando assistiamo le stazioni appaltanti nella redazione dei bandi di gara e dei disciplinari, ci troviamo spesso a valutare se inserire o meno una clausola di obbligatorietà del sopralluogo. In questi casi, l’obiettivo non è solo garantire una formulazione tecnicamente corretta, ma anche assicurarsi che la clausola possa superare il vaglio di legittimità alla luce dell’art. 10, comma 2, del d.lgs. 36/2023.
È quindi fondamentale verificare se il sopralluogo sia realmente indispensabile per consentire agli operatori economici di formulare un’offerta attendibile e completa. Solo in tal caso è possibile costruire una previsione che, pur non rientrando tra le cause di esclusione tassative, possa trovare fondamento nella necessità sostanziale di garantire la corretta esecuzione del contratto. La chiarezza della motivazione e la coerenza con l’oggetto dell’appalto sono elementi decisivi per ridurre i rischi di contenzioso.
[1] Tar Lazio, Roma, sez. II-bis, sentenza 3 gennaio 2024. n. 140.
[2] TAR Campania, Napoli, sez. VI, sentenza 25 luglio 2024, n. 4387.
[3] TAR Liguria, Genova, sez. I, sentenza 23 ottobre 2024, n. 804
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