Ricorso al TAR: quando si fa, entro quando, come funziona

Con il ricorso al TAR si può chiedere al giudice amministrativo di annullare un provvedimento illegittimo, condannare la PA al risarcimento del danno o ordinarle di adottare un atto dovuto. Termini, procedura, durata, sospensiva e difesa per imprese, cittadini e pubbliche amministrazioni.

In sintesi. Con il ricorso al TAR si può chiedere al giudice amministrativo di annullare un provvedimento illegittimo, condannare la PA al risarcimento del danno o ordinarle di adottare un atto dovuto. Il termine è di 60 giorni dalla notifica, comunicazione o piena conoscenza del provvedimento (art. 41, comma 2, d.lgs. 104/2010), che scendono a 30 giorni negli appalti e in altri riti speciali. Il termine è perentorio: scaduto, l’atto diventa inoppugnabile. Una sentenza arriva, in media, in 12-24 mesi, ma è possibile chiedere una sospensiva in poche settimane. Per agire serve un avvocato amministrativista.

1. Cos’è il ricorso al TAR e cosa si può ottenere

Il ricorso al TAR è l’atto con cui si chiede al giudice amministrativo di esprimersi sulla legittimità di una decisione, di un comportamento o di un’inerzia della Pubblica Amministrazione. È disciplinato dal Codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104).

Con un ricorso al TAR si possono perseguire tre obiettivi principali, anche cumulativamente:

1. l’annullamento di un provvedimento ritenuto illegittimo — un diniego, un’esclusione, una sanzione, un’aggiudicazione, un’ordinanza. È l’obiettivo di gran lunga più frequente. Se il ricorso viene accolto, l’atto è come se non fosse mai esistito;

2. il risarcimento del danno subito a causa di un esercizio illegittimo del potere amministrativo. La domanda risarcitoria può accompagnare il ricorso di annullamento oppure, in casi più limitati, essere proposta autonomamente;

3. l’ordine alla PA di adottare un atto dovuto — tipicamente, di rispondere a un’istanza rimasta senza risposta. In questi casi il giudice può ordinare alla PA di provvedere entro un termine e, se non lo fa, nominare un commissario che provveda al suo posto.

A questi obiettivi si affianca la possibilità di chiedere, già nelle prime fasi del giudizio, una misura cautelare che sospenda gli effetti del provvedimento impugnato fino alla sentenza. Ne parliamo nella sezione 7.

2. Entro quando si propone: il termine di 60 giorni (e i 30 giorni negli appalti)

Il termine generale per ricorrere al TAR è di 60 giorni (art. 41, comma 2, d.lgs. 104/2010). Decorre dal primo dei seguenti eventi:

• la notifica dell’atto;
• la comunicazione del provvedimento (per esempio via PEC);
• la piena conoscenza, anche informale, purché certa, del contenuto dell’atto;
• per gli atti soggetti a pubblicazione (per esempio all’albo pretorio), dal giorno in cui scade il termine di pubblicazione previsto dalla legge.

Il termine è perentorio: l’art. 29 c.p.a. lo afferma come principio generale. Scaduto il termine, il provvedimento diventa inoppugnabile, anche quando l’illegittimità è evidente. Restano solo due strade residue, entrambe a presupposti rigorosi: l’istanza di autotutela all’amministrazione (che decide se accoglierla, ma non è obbligata) e l’azione risarcitoria, che ha però perimetro limitato dopo la decadenza dell’azione di annullamento.

2.1 Quando il termine scende a 30 giorni

In alcune materie il legislatore ha dimezzato il termine per garantire una definizione rapida del contenzioso:

• appalti pubblici e concessioni: rito speciale dell’art. 120 c.p.a., applicabile a esclusioni, ammissioni, aggiudicazioni e altri atti delle procedure di affidamento (30 giorni);
• contenzioso elettorale: per i ricorsi contro le operazioni elettorali e la proclamazione degli eletti, di norma 30 giorni dalla proclamazione;
• silenzio della PA, accesso agli atti, altri riti speciali: termini specifici previsti dal codice (artt. 116, 117 c.p.a.).

2.2 Tabella riepilogativa dei termini

I termini sono aumentati di 30 giorni se le parti risiedono in altro Stato europeo, di 90 giorni se risiedono fuori dall’Europa (art. 41, comma 5, c.p.a.).

3. Quando conviene fare ricorso al TAR (e quando no)

La domanda giusta non è “ho ragione?”, ma “vale la pena provare?”. Sono due cose diverse.

Il ricorso al TAR ha senso, in primo luogo, quando esiste una concreta possibilità di accoglimento: non occorre la certezza, basta una prospettiva di successo seria e ragionata. Qui occorre dire una cosa con chiarezza: l’avvocato non è in grado di emettere giudizi prognostici. Ogni processo ha la sua dose di alea, e casi anche molto simili possono essere decisi in modo diverso, magari dallo stesso TAR a distanza di pochi mesi. Tuttavia, nessun ricorso si vince senza prima essere stato proposto: molti provvedimenti che sembrano blindati, una volta letti con attenzione, mostrano vizi di motivazione, di istruttoria, di proporzionalità. La cautela eccessiva fa perdere occasioni di tutela che il diritto offriva.

In secondo luogo, il ricorso ha senso quando il beneficio atteso da una sentenza favorevole è superiore ai costi del giudizio. È un calcolo che va fatto onestamente con il proprio avvocato: contributo unificato, parcella, tempi del giudizio, possibilità di sospensiva, valore della posta in gioco. Un’aggiudicazione persa da 200.000 euro giustifica investimenti diversi rispetto a una sanzione da 1.500 euro, e ha senso che sia così. Per il dettaglio sui costi, vedi l’approfondimento dedicato: Quanto costa un ricorso al TAR.

Quando questi presupposti mancano — possibilità di successo troppo remota, beneficio atteso inferiore al costo del giudizio — il ricorso al TAR non vale la pena. In quei casi vanno valutate strade diverse: un’istanza di autotutela all’amministrazione, che può rivedere l’atto senza un processo; il ricorso straordinario al Capo dello Stato, con termine più lungo (120 giorni) ma tempi di decisione spesso molto dilatati; o, semplicemente, una rinuncia consapevole. La scelta dipende dal caso, e l’avvocato amministrativista serve anche a questo: non solo a scrivere ricorsi, ma a dire quando vale la pena scriverli.

4. Quando si può fare ricorso al TAR: chi è legittimato

Non tutti possono ricorrere al TAR. Il giudice amministrativo richiede due condizioni, da dimostrare nel ricorso:

• legittimazione ad agire: occorre essere titolari di una situazione giuridica soggettiva (interesse legittimo o, in alcune materie di giurisdizione esclusiva, diritto soggettivo) che il provvedimento ha leso direttamente;
• interesse a ricorrere: occorre dimostrare che l’annullamento dell’atto produrrebbe un vantaggio concreto e attuale. L’interesse non può essere puramente teorico o emulativo.

Sono tipicamente legittimati a ricorrere:

• imprese partecipanti a gare pubbliche escluse, non aggiudicatarie o pregiudicate da clausole del bando;
• candidati di concorsi pubblici non ammessi, non graduati o pregiudicati da irregolarità della procedura;
• cittadini e imprese destinatari di provvedimenti sfavorevoli (dinieghi di autorizzazioni, permessi, contributi; sanzioni; ordinanze; provvedimenti edilizi);
• proprietari di immobili confinanti rispetto a provvedimenti edilizi rilasciati ad altri (in presenza di vicinitas e di un pregiudizio dimostrabile);
• associazioni rappresentative di interessi collettivi, nei limiti riconosciuti dalla giurisprudenza (per esempio, associazioni di consumatori, ambientaliste, di categoria);
• altre pubbliche amministrazioni in conflitto con la PA che ha emesso l’atto.

Non è legittimato chi vanta un interesse semplicemente di fatto, non qualificato dall’ordinamento. La verifica della legittimazione e dell’interesse è uno dei primi controlli che fa il giudice e una delle prime eccezioni che solleva la PA resistente.

5. Come si fa: l’atto, la notifica, il deposito

Il ricorso al TAR è un atto scritto, redatto da un avvocato amministrativista, che espone i fatti, indica i vizi del provvedimento (i cosiddetti motivi di ricorso) e formula le domande al giudice: annullamento, risarcimento, sospensiva.

Una volta redatto, il ricorso va notificato all’amministrazione che ha emesso l’atto e ad almeno uno dei controinteressati eventualmente indicati nel provvedimento (art. 41, comma 2, c.p.a.). Oggi la notifica avviene quasi sempre via PEC.

Entro 30 giorni dal perfezionamento dell’ultima notifica, il ricorso deve essere depositato telematicamente nella segreteria del TAR competente, insieme alla prova delle notifiche e ai documenti a supporto (art. 45 c.p.a.). Da quel momento il giudizio è incardinato.

Le controparti — la PA e gli eventuali controinteressati — hanno a loro volta 60 giorni dalla notifica del ricorso per costituirsi in giudizio, depositare memorie difensive e, se ne ricorrono i presupposti, proporre ricorso incidentale (art. 46 c.p.a.).

Da lì in poi si apre la fase istruttoria, con eventuali memorie, repliche e produzioni documentali nei termini di legge (art. 73 c.p.a.), fino alla discussione e alla sentenza.

6. Quale TAR è competente

La competenza territoriale del TAR segue, di regola, la sede dell’amministrazione che ha emesso l’atto (art. 13 c.p.a.). Alcuni esempi:

• atto di un Comune della Lombardia → TAR Lombardia;
• atto di un Comune dell’Emilia-Romagna → TAR Emilia-Romagna;
• atto di un’autorità statale o nazionale (ministeri, ANAC, AGCM, Garante privacy) → di regola TAR Lazio – Roma.

Esistono ipotesi di competenza funzionale inderogabile (per esempio per i provvedimenti delle autorità indipendenti), che attribuiscono la competenza esclusivamente a un determinato TAR.

Il processo amministrativo è oggi quasi interamente telematico (Processo Amministrativo Telematico — PAT): questo consente a uno studio di assistere clienti davanti a qualsiasi TAR del territorio nazionale senza necessità di domicili fisici.

7. Sospensiva e tutela cautelare

Se il provvedimento produce effetti immediati e dannosi, attendere 12-24 mesi per la sentenza può essere inutile. Per questo l’art. 55 c.p.a. consente di chiedere al giudice misure cautelari, in primis la sospensione del provvedimento impugnato fino alla decisione di merito.

Per ottenere la sospensiva servono due presupposti, da dimostrare nel ricorso:

• fumus boni iuris: la fondatezza prima facie dei motivi di ricorso;
• periculum in mora: un pregiudizio grave e irreparabile che si verificherebbe nel tempo necessario al giudizio di merito.

L’udienza cautelare si tiene di norma nelle prime camere di consiglio successive al deposito del ricorso. In casi di estrema urgenza, l’art. 56 c.p.a. consente di chiedere una cautelare monocratica al Presidente del TAR, che può decidere inaudita altera parte anche nel giro di pochi giorni, in attesa della successiva collegiale.

8. Quanto dura il giudizio e cosa succede dopo la sentenza

In via ordinaria, dal deposito del ricorso alla sentenza di primo grado passano dai 12 ai 24 mesi, con variazioni significative a seconda del TAR e della materia. I riti accelerati (appalti, accesso, silenzio) sono strutturalmente più rapidi.

Dopo la sentenza del TAR:

• se favorevole al ricorrente: l’amministrazione deve conformarsi. Se non lo fa, è possibile il giudizio di ottemperanza (artt. 112 e ss. c.p.a.) per ottenere l’esecuzione forzata della sentenza;
• se sfavorevole: si può proporre appello al Consiglio di Stato entro 60 giorni dalla notifica della sentenza (o 6 mesi dalla pubblicazione, se non notificata — art. 92 c.p.a.). L’appello è il secondo e ultimo grado di merito del processo amministrativo. Contro la sentenza del Consiglio di Stato è ammesso il ricorso in Cassazione solo per motivi di giurisdizione.

Per i costi del ricorso al TAR — contributo unificato (da 650 €), parcella dell’avvocato (da 1.500 €), gratuito patrocinio, recupero spese in caso di vittoria — abbiamo dedicato un approfondimento separato: Quanto costa un ricorso al TAR. Tabelle per tipologia, esempi concreti per appalti, concorsi ed edilizia, e indicazioni operative per contenere o recuperare i costi sostenuti.

9. Come ci si difende da un ricorso al TAR

Per la pubblica amministrazione, la società in house o la partecipata che riceve la notifica di un ricorso, il primo terreno di gioco non è il merito: sono i termini e gli adempimenti. Una difesa che arriva tardi, o che salta un passaggio formale, perde occasioni che il merito non può recuperare.

La regola generale prevede 60 giorni dalla notifica del ricorso per costituirsi in giudizio, depositando memoria difensiva, documenti e, se ne ricorrono i presupposti, ricorso incidentale. Negli appalti pubblici e negli altri riti accelerati i tempi sono dimezzati. Il termine non è perentorio in senso stretto, ma una costituzione tardiva preclude la possibilità di proporre eccezioni di rito e di domandare la condanna alle spese, e limita l’articolazione delle difese sul merito.

Un’attenzione particolare merita il caso in cui il ricorrente abbia chiesto la sospensiva: l’udienza cautelare si tiene nelle prime camere di consiglio utili dopo il deposito del ricorso, talvolta a poche settimane di distanza, e i tempi per la difesa si comprimono ulteriormente. Per amministrazioni che operano in contesti organizzativi articolati — uffici legali interni, organi politici da informare, autorizzazioni a costituirsi in giudizio da rilasciare — questa fase richiede un coordinamento immediato.

Lo Studio assiste enti locali, società in house e partecipate nella predisposizione della costituzione in giudizio e delle memorie difensive, anche su tempi compressi nei riti accelerati (rito appalti, accesso, silenzio).

10. Hai ricevuto un provvedimento o una notifica di ricorso?

Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese, privati, pubbliche amministrazioni e società pubbliche nei ricorsi davanti al TAR, sia in fase di impugnazione sia di difesa. Operiamo davanti a tutti i Tribunali Amministrativi Regionali tramite il Processo Amministrativo Telematico.

Se hai ricevuto un provvedimento che vuoi impugnare, o la notifica di un ricorso a cui devi rispondere, contattaci appena possibile: il primo elemento da verificare sono i termini, e ogni giorno guadagnato sulla scadenza è un giorno in più per impostare bene la strategia.

Per consentirci una prima valutazione rapida, indicaci:

• quale amministrazione ha adottato il provvedimento (o, se sei una PA, di quale tuo atto si tratta);
• che tipo di atto è stato emesso (diniego, esclusione, aggiudicazione, sanzione, ordinanza);
• quando ne hai avuto conoscenza o quando è stato notificato il ricorso;
• una breve descrizione del problema.

11. Domande frequenti sul ricorso al TAR

Quali sono i termini per il ricorso al TAR? Nella generalità dei casi il termine per il ricorso al TAR è di 60 giorni dalla notifica del provvedimento o dalla piena conoscenza dell’atto (art. 41 c.p.a.). In alcune materie a rito speciale — appalti pubblici, accesso agli atti, silenzio, materia elettorale — il termine si riduce a 30 giorni. È un termine decadenziale: scaduto, il ricorso non è più ammissibile.

Quali sono i tempi di un ricorso al TAR? I tempi del ricorso al TAR variano in funzione della tipologia di causa e del carico del tribunale competente. In linea generale, per arrivare a una sentenza definitiva di primo grado occorre considerare un tempo compreso tra i 12 e i 24 mesi. Nei casi di urgenza, la sospensiva cautelare consente di ottenere una prima decisione anche in poche settimane.

Cos’è la sospensiva al TAR e quali sono i suoi effetti? La sospensiva al TAR — o misura cautelare ai sensi degli artt. 55 e seguenti c.p.a. — è una decisione provvisoria con cui il giudice amministrativo sospende temporaneamente gli effetti del provvedimento impugnato in attesa della sentenza definitiva. Gli effetti della sospensiva sono concreti: il provvedimento smette di produrre effetti pratici (esclusione, demolizione, sanzione) fino alla decisione di merito. Si concede quando ricorrono congiuntamente il fumus boni iuris (apparente fondatezza del ricorso) e il periculum in mora (rischio di danno grave e irreparabile).

Il ricorso al TAR sospende automaticamente il provvedimento? No. La proposizione del ricorso non sospende l’esecuzione dell’atto impugnato. La sospensione si ottiene solo con una specifica istanza cautelare e con la decisione del giudice (art. 55 c.p.a.).

Quanto si paga di contributo unificato per il ricorso al TAR? Il contributo unificato per il ricorso al TAR varia in base alla tipologia di causa: 650 € per il ricorso ordinario, da 2.000 a 6.000 € per gli appalti pubblici (per scaglione di valore), 325 € per pubblico impiego e accesso agli atti, 300 € per il contenzioso elettorale. Gli importi sono stabiliti dal Testo Unico delle spese di giustizia (D.P.R. 115/2002). Per il dettaglio completo, vedi: Quanto costa un ricorso al TAR.

Si può fare ricorso al TAR senza avvocato? In linea generale no. Il ricorso al TAR richiede l’assistenza di un avvocato abilitato (art. 22 c.p.a.) e il difetto di assistenza tecnica determina l’inammissibilità del ricorso. Ipotesi residuali di difesa personale sono ammesse in casi limitati (ad esempio in materia di accesso agli atti), ma non riguardano la generalità dei ricorsi.

Posso chiedere il gratuito patrocinio per un ricorso al TAR? Sì. Il gratuito patrocinio per il ricorso al TAR è ammesso quando il reddito imponibile annuo del nucleo familiare non supera la soglia di legge (attualmente circa 12.838 €) e la causa non è manifestamente infondata. La domanda si presenta al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati competente.

A quale TAR mi devo rivolgere? La competenza territoriale è del TAR della regione in cui ha sede l’amministrazione che ha emesso l’atto, o nella quale si producono gli effetti diretti del provvedimento. Per atti di amministrazioni nazionali la competenza è di norma del TAR Lazio. Per i casi di incertezza sulla competenza è importante valutare la questione prima del deposito.

Posso impugnare un atto del Comune al TAR? Sì. I provvedimenti amministrativi dei Comuni (delibere, ordinanze, dinieghi, sanzioni, atti urbanistici, ordinanze di demolizione) sono impugnabili davanti al TAR della Regione in cui ha sede il Comune, entro 60 giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza dell’atto.

Cosa succede se vinco il ricorso al TAR? La sentenza di accoglimento annulla l’atto impugnato e, se richiesto, può anche condannare l’amministrazione al risarcimento del danno (art. 30 c.p.a.). L’amministrazione è obbligata a riedificare il provvedimento secondo le indicazioni del giudice. Le spese di lite sono normalmente poste a carico della parte soccombente (art. 91 c.p.c.).

Cosa succede se perdo il ricorso al TAR? È possibile proporre appello al Consiglio di Stato entro 60 giorni dalla notifica della sentenza, o 6 mesi dalla pubblicazione se non notificata (art. 92 c.p.a.). Il TAR può anche condannare la parte soccombente alle spese del giudizio.

Ho ricevuto un ricorso al TAR come Comune o società pubblica: cosa devo fare? Anzitutto verificare i termini di costituzione in giudizio (entro 60 giorni dalla notifica). Va effettuata una rapida valutazione tecnica dell’atto impugnato per decidere se difenderlo, intervenire in autotutela o cercare una soluzione transattiva (ove ammessa). Lo Studio assiste l’ente in tutte queste fasi, dal primo esame del ricorso al deposito di memorie e controdeduzioni, fino alla discussione in udienza.

Il ricorso al TAR si può fare anche contro il silenzio della PA? Sì. L’art. 117 c.p.a. disciplina il ricorso contro il silenzio dell’amministrazione, proponibile entro un anno dalla scadenza del termine entro cui la PA avrebbe dovuto provvedere. Il giudice può ordinare alla PA di emettere il provvedimento.

Cosa cambia tra ricorso al TAR e ricorso straordinario al Capo dello Stato? Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio alternativo al TAR, con termine di 120 giorni (anziché 60). Non è cumulabile con il ricorso al TAR. La decisione è presa dal Consiglio di Stato in sede consultiva ed è oggi vincolante, ma i tempi sono in genere lunghi.

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