1. Costi della manodopera: sono soggetti a ribasso negli appalti pubblici?
I costi della manodopera negli appalti pubblici e nelle concessioni possono essere oggetto di ribasso? È questa la domanda che spesso si pongono le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nella fase di predisposizione degli atti di gara per l’affidamento di contratti di lavori, servizi o forniture.
Il tema è tutt’altro che pacifico. Negli ultimi anni la giurisprudenza amministrativa si è espressa più volte in merito, ma non sempre con orientamenti univoci. In particolare, alcuni TAR hanno ammesso la possibilità del ribasso, mentre altri lo hanno escluso, ritenendo i costi della manodopera un parametro intangibile.
Nel prosieguo dell’articolo analizzeremo le norme rilevanti in materia, con particolare riferimento al d.lgs. 36/2023, e le principali pronunce giurisprudenziali più recenti. L’obiettivo è offrire indicazioni operative utili per redigere atti di gara coerenti con il quadro normativo e giurisprudenziale vigente, evitando contestazioni in fase di aggiudicazione.
2. Chi deve stimare i costi della manodopera negli appalti pubblici?
L’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 affida alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti il compito di calcolare e indicare nei documenti di gara i costi della manodopera che l’appaltatore o il concessionario dovrà sostenere per l’esecuzione del contratto.
Questa stima, però, non ha valore vincolante per gli operatori economici. Le imprese partecipanti alla gara possono proporre una diversa quantificazione dei costi della manodopera, purché tale scostamento sia motivatamente giustificatonell’ambito dell’offerta economica. In altre parole, la stima della stazione appaltante rappresenta un parametro di riferimento, ma non un limite invalicabile.
Art. 41, c. 14. d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
[14] Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
3. Come si calcolano i costi della manodopera negli appalti pubblici?
Il costo della manodopera rappresenta l’onere che l’appaltatore o il concessionario deve sostenere per impiegare il personale necessario all’esecuzione del contratto secondo i criteri di diligenza richiesti dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.
Per stimare correttamente questo valore, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono fare riferimento alle tabelle ministeriali sul costo medio orario del lavoro, elaborate e aggiornate periodicamente dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Le tabelle variano in base:
- al settore merceologico;
- all’area geografica (nazionale o provinciale);
- alla qualifica del lavoratore (operai o impiegati).
Inoltre, è obbligatorio applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale di settore più coerente con l’attività effettivamente svolta dall’impresa aggiudicataria, anche se svolta solo in via prevalente. L’individuazione del contratto collettivo corretto è quindi un passaggio essenziale per assicurare la correttezza della stima dei costi della manodoperae il rispetto della normativa vigente.
Esempio pratico di come calcolare i costi della manodopera
Lo studio è stato incaricato da una società in house attiva nel settore della distribuzione e misura del gas di procedere alla stesura della documentazione di gara per l’affidamento, in appalto, del servizio di rilevazione e archiviazione delle misure nei punti di riconsegna (PDR) installati presso il domicilio dei clienti finali.
Subito dopo aver definito insieme al RUP il prezzo per singola lettura di PDR (1,80 euro/lettura) ed appreso il numero di letture annuo (70.000 letture/anno) e quindi determinato il valore complessivo dell’appalto (euro 126.000 appalto/totale), ci siamo prodigati per determinare il costo complessivo della manodopera in modo da verificare l’eventuale prevalenza di detto costo sul valore dell’appalto.
In primo luogo, è stato necessario individuare il CCNL applicabile al settore che, nel caso di specie, è stato individuato in quello utilizzato dalle imprese esercenti multiservizi da cui è stato possibile ricavare il costo medio orario del personale dipendente presso le imprese di settore.
Operaio / 1 livello / area Nord d’Italia / costo orario medio totale: 17,39 euro.
Individuato il costo orario della manodopera, abbiamo supportato il RUP nell’estrapolare alcuni dati della previgente gestione, per apprendere che l’appaltatore uscente impiegava per la fornitura del servizio n. 4 operai e che ogni addetto era in grado di compiere una media di n. 90 letture/giorno, permettendoci di determinare il costo complessivo della manodopera:
| numero addetti | 4 |
| letture/giorno/addetto | 90 |
| lettore/giorno x 4 addetti | 360 * |
| ore di lavoro giorno | 8 ** |
| ore di lavoro x 4 addetti | 32 |
| 70.000 letture ÷ 360 * | 194,44 giorni |
| 194,44 giorni ÷ 8 ** | 1556 ore |
| 1556 ore x 17,39 | 27.058,84 |
| 27.058,84 x 4 addetti | 108.235,36 |
| costo totale della manodopera | 108.235,36 |
4. Quando un contratto è ad alta intensità di manodopera?
Dopo aver stimato i costi della manodopera, la stazione appaltante o l’ente concedente deve stabilire se il contratto oggetto di gara rientri tra quelli ad alta intensità di manodopera.
Ai sensi del d.lgs. 36/2023, un contratto di appalto o di concessione è considerato ad alta intensità di manodopera quando il costo del personale supera il 50% del valore complessivo dei corrispettivi previsti in favore dell’appaltatore o del concessionario.
Questo parametro non ha carattere meramente tecnico: al contrario, incide direttamente sulla scelta del criterio di aggiudicazione e sulla definizione dei punteggi in sede di gara. Se un contratto è ad alta intensità di manodopera:
-
non può essere aggiudicato secondo il criterio del minor prezzo;
-
deve essere applicato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 108, comma 6, del Codice;
-
il peso del punteggio economico non può superare il 30%, come stabilito dall’art. 108, comma 7.
La corretta classificazione del contratto in base all’intensità della manodopera è quindi determinante per la legittimità della procedura di gara.
5. I costi di manodopera devono essere indicati nei documenti di gara?
La stazione appaltante o l’ente concedente è tenuto a indicare i costi della manodopera nei documenti di gara, ai sensi dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023. Si tratta di un adempimento essenziale per garantire la trasparenza della procedura e per consentire agli operatori economici di formulare un’offerta consapevole.
Oltre all’importo stimato, è importante che siano chiariti i criteri utilizzati per il calcolo dei costi della manodopera, così da rendere verificabile il dato. In particolare, devono essere specificati:
- il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) applicato;
- il numero di unità di personale preso in considerazione;
- le ore di lavoro su cui si basa il calcolo;
- l’inquadramento del personale (operaio, impiegato, ecc.);
- ogni altra informazione utile, come ad esempio le tabelle ministeriali di riferimento o eventuali dati territoriali.
L’assenza di trasparenza in questi elementi può compromettere la correttezza della gara, oltre a esporre l’amministrazione al rischio di contenzioso.
6. I costi della manodopera sono soggetti a ribasso negli appalti pubblici?
Il dubbio sull’ammissibilità del ribasso dei costi della manodopera nei contratti pubblici nasce dalla lettura dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, secondo cui “i costi della manodopera […] sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”. Questa formulazione ha indotto parte della giurisprudenza a ritenere questi costi non ribassabili. Secondo tale lettura, la base d’asta andrebbe divisa in due componenti: una soggetta a ribasso e una, corrispondente alla manodopera, esclusa dal ribasso percentuale.
Altra parte della giurisprudenza ha invece sostenuto la possibilità di ribassare i costi della manodopera, a condizione che il ribasso sia motivato e giustificato. Secondo tale orientamento, è l’art. 41, comma 14, ad ammettere che l’operatore economico possa discostarsi dalla stima della stazione appaltante dimostrando che l’abbattimento dei costi deriva da un’efficiente organizzazione aziendale. In questo modo, il ribasso è consentito, ma solo se supportato da spiegazioni coerenti che garantiscano comunque la qualità e la regolarità della prestazione contrattuale.
6-bis. I costi della manodopera non sono sempre esclusi dal ribasso (aggiornamento)
Con una sentenza di giugno 2024, il TAR è tornato a esprimersi sul tema della ribassabilità dei costi della manodoperanegli appalti pubblici, con riferimento a un contratto per il servizio di ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari.
Nel caso esaminato, la stazione appaltante aveva stimato un costo della manodopera pari a circa 500.000 euro e ne aveva previsto l’esclusione dal ribasso. Tuttavia, l’impresa prima classificata aveva indicato, nella propria offerta economica, un costo della manodopera pari a 300.000 euro, quindi inferiore di oltre 200.000 euro rispetto alla stima dell’amministrazione.
Secondo il TAR:
- le imprese sono tenute a indicare i costi effettivi della manodopera, anche se inferiori a quelli stimati;
- l’indicazione di un costo più basso non comporta automaticamente l’esclusione dell’offerta dalla gara;
- i costi della manodopera non sono, in assoluto, insuscettibili di ribasso, purché il ribasso sia motivato e compatibile con l’esecuzione regolare del contratto.
Questa pronuncia conferma l’orientamento più flessibile della giurisprudenza, che consente il ribasso dei costi della manodopera nei limiti della sostenibilità e della congruità economica dell’offerta.
7. L’obbligo di indicare i costi della manodopera nell’offerta economica
Gli operatori economici che partecipano a una gara pubblica devono indicare obbligatoriamente i costi della manodopera nella propria offerta economica, a pena di esclusione. Lo stabilisce l’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, che prevede l’obbligo di specificare anche gli oneri aziendali per la sicurezza, fatta eccezione per le forniture senza posa in opera e per i servizi di natura intellettuale.
La previsione normativa ha effetti rilevanti nella pratica: l’operatore deve esprimere chiaramente la misura dei costi della manodopera, che può coincidere o meno con quella stimata dalla stazione appaltante. Le ipotesi che si possono configurare sono le seguenti:
- l’impresa concorrente indica costi della manodopera in misura equivalente a quella indicata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente;
- l’impresa concorrente indica costi della manodopera in misura inferiore rispetto alla stima effettuata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente (c.d. costi della manodopera a ribasso o in diminuzione);
- l’impresa concorrente indica costi della manodopera in misura superiore rispetto alla stima effettuata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.
Il codice degli appalti consente agli operatori di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato nei documenti di gara, purché garantisca ai lavoratori tutele equivalenti. In tali casi, la differenza nei costi della manodopera deve essere adeguatamente giustificata per evitare contestazioni e per non incorrere nella verifica di anomalia dell’offerta.
Costi manodopera superiori: offerta è anomala?
Quando i costi della manodopera sono troppo alti, l’offerta può essere esclusa? Cosa prevede il d.lgs. 36/2023 e come valutare l’anomalia.
8. Costi della manodopera e subappalto: cosa indicare nell’offerta?
Le imprese partecipanti a una gara pubblica devono indicare nell’offerta economica l’intero costo della manodopera, comprensivo anche di quello riferito alle prestazioni eseguite in subappalto. Lo prevede l’art. 108 del d.lgs. 36/2023, che impone un obbligo di trasparenza sull’intero costo del personale impiegato, indipendentemente da chi lo esegua.
Di conseguenza, i costi della manodopera sostenuti dalle imprese subappaltatrici devono essere inclusi nella stima complessiva dei costi presentata in gara dall’operatore economico principale. Sarà quindi onere dell’impresa offerente acquisire tutte le informazioni necessarie dai soggetti terzi cui intende affidare parte delle prestazioni, assicurandosi che i relativi costi siano congrui, realistici e coerenti con i parametri normativi e contrattuali applicabili.
9. Obbligo di indicare i costi della manodopera anche negli affidamenti diretti
Anche negli affidamenti diretti previsti dall’art. 50, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. 36/2023, vige l’obbligo di indicare i costi della manodopera nell’offerta economica, salvo che si tratti di forniture senza posa in opera o servizi di natura intellettuale, per i quali è prevista un’espressa esclusione.
Questa interpretazione trova conferma nell’art. 48, comma 4, del nuovo Codice dei contratti pubblici, il quale stabilisce che le disposizioni generali del Codice si applicano anche agli affidamenti sotto soglia, salvo che non siano espressamente derogate. Poiché non vi è alcuna deroga relativa all’art. 108, comma 9, che impone l’indicazione obbligatoria dei costi della manodopera, tale obbligo si estende anche alle procedure semplificate di affidamento diretto.
10. In conclusione
Quando assistiamo gli enti pubblici nella predisposizione dei documenti di gara o nella verifica delle offerte, poniamo particolare attenzione all’analisi dei costi della manodopera, valutando caso per caso la coerenza tra le stime effettuate e le indicazioni fornite dagli operatori economici. Una corretta istruttoria consente non solo di prevenire contestazioni e ritardi nella procedura, ma anche di garantire l’affidamento del contratto in condizioni di piena legittimità e trasparenza.
Allo stesso tempo, supportiamo le imprese nella formulazione delle offerte, aiutandole a motivare eventuali scostamenti rispetto alle stime di gara e a dimostrare l’effettiva sostenibilità dell’offerta, anche quando i costi della manodopera risultano inferiori o superiori a quelli calcolati dall’amministrazione. Una gestione attenta di questi aspetti, alla luce dei più recenti orientamenti giurisprudenziali, è essenziale per partecipare con successo alle procedure pubbliche ed evitare esclusioni non giustificate.
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