Finanza di progetto: le novità del Codice Appalti
Il nostro studio legale ha recentemente assistito una società privata nella preparazione di una proposta di finanza di progetto (o Project Financing), guidandola attraverso le più recenti novità introdotte dal Correttivo al Codice Appalti 2024. L’operazione ha richiesto un’analisi approfondita delle nuove disposizioni normative, con particolare attenzione alle opportunità offerte agli operatori economici e agli strumenti previsti per garantire trasparenza e sostenibilità finanziaria.
Il d.lgs. 209/2024 (c.d. “Correttivo al Codice Appalti”) ha infatti profondamente modificato la disciplina della finanza di progetto su iniziativa privata, introducendo una nuova articolazione procedurale che rafforza il ruolo del partenariato pubblico-privato (PPP) nella realizzazione di opere e servizi di interesse pubblico.
Le nuove fasi della finanza di progetto ad iniziativa privata
L’art. 48 del d.lgs. 209/2024 ha riscritto l’art. 193 del d.lgs. 36/2023, prevedendo una procedura più strutturata rispetto al passato. Se prima il processo si articolava in tre fasi, ora il nuovo impianto normativo ne prevede otto, ciascuna con specifici obblighi per l’ente concedente e per gli operatori economici.
Le fasi introdotte dalla nuova disciplina sono:
1️⃣ Fase preliminare
2️⃣ Fase progettuale
3️⃣ Fase di verifica
4️⃣ Fase informativa
5️⃣ Fase di selezione
6️⃣ Fase valutativa
7️⃣ Fase di approvazione
8️⃣ Fase competitiva
La fase preliminare
La fase preliminare è una fase facoltativa che può essere attivata su richiesta dell’operatore economico.
Ll’art. 193, comma 2, d.lgs. 36/2023, riconosce all’operatore economico la possibilità di inviare alla pubblica amministrazione una preliminare manifestazione di interesse alla presentazione di una proposta di finanza di progetto, accompagnata dalla richiesta di informazioni necessarie per la successiva elaborazione della proposta.
A seguito della ricezione della richiesta, la pubblica amministrazione può comunicare all’operatore economico l’eventuale interesse preliminare a ricevere una proposta e, in caso positivo, fornire le informazioni richieste.
Tali informazioni non vengono trasmesse esclusivamente all’operatore economico proponente, ma sono rese disponibili a tutti i soggetti interessati tramite pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale dell’amministrazione.
La fase progettuale
La fase progettuale si sostanzia nell’elaborazione da parte dell’operatore economico di una proposta di finanza di progetto.
L’art. 193, comma 3, d.lgs. 36/2023 chiarisce che le proposte possono riguardare anche interventi non inclusi nella programmazione del partenariato pubblico-privato.
Ogni proposta di finanza di progetto deve contenere:
✅ un progetto di fattibilità, redatto in conformità all’art. 6-bis dell’Allegato I.7
✅ una bozza di convenzione
✅ un piano economico-finanziario asseverato
✅ le caratteristiche del servizio e della gestione
✅ l’indicazione dei requisiti del promotore
Si evidenzia che, rispetto alla disciplina previgente, la proposta di finanza di progetto deve ora specificare anche i requisiti generali e speciali dell’operatore economico. Di conseguenza, il promotore non solo deve dimostrare la fattibilità tecnica ed economica dell’operazione, ma anche attestare la propria capacità di realizzarla e portarla a compimento.
“3. Gli operatori economici possono presentare agli enti concedenti, in qualità di promotore, proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi, elaborate su iniziativa privata per la realizzazione di interventi anche non inclusi nella programmazione del partenariato pubblico-privato di cui all’articolo 175, comma 1. Le proposte presentate ai sensi del primo periodo non sono soggette all’obbligo di preventiva presentazione di una manifestazione di interesse ai sensi del comma 2 e alla preventiva pubblicazione di un avviso ai sensi del comma 16. Ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, redatto in coerenza con l’articolo 6-bis dell’allegato I.7., una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l’indicazione dei requisiti del promotore. Il piano economico-finanziario comprende l’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell’ingegno. Gli investitori istituzionali di cui all’articolo 32, comma 3, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nonché i soggetti di cui all’articolo 2, numero 3), del regolamento (UE) 2015/1017 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 giugno 2015 e gli altri operatori economici interessati, possono formulare le proposte di cui al primo periodo salva la necessità, nella successiva gara per l’affidamento dei lavori o dei servizi, di associarsi o consorziarsi con altri operatori economici in possesso dei requisiti richiesti dal bando, qualora gli stessi ne siano privi. Gli investitori istituzionali e gli altri operatori economici interessati, in sede di gara, possono soddisfare la richiesta dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale avvalendosi, anche integralmente, delle capacità di altri soggetti. Gli investitori istituzionali e gli altri operatori economici interessati possono altresì impegnarsi a subappaltare, anche integralmente, le prestazioni oggetto del contratto di concessione a imprese in possesso dei requisiti richiesti dal bando, a condizione che il nominativo del subappaltatore sia comunicato, con il suo consenso, all’ente concedente entro la scadenza del termine per la presentazione dell’offerta”.
La fase di verifica
Ricevuta la proposta di finanza di progetto da parte del promotore, la pubblica amministrazione è chiamata a valutare:
✅ l’interesse pubblico del progetto;
✅ la coerenza con la programmazione del partenariato pubblico-privato (art. 175, comma 1, d.lgs. 36/2023)
L’art. 193, c. 4, d.lgs. 36/2023, non individua espressamente l’organo competente a pronunciarsi sull’interesse pubblico della proposta, lasciando margine a diverse interpretazioni. Tuttavia, sulla base di un’analisi giuridica, tale valutazione potrebbe rientrare nelle attribuzioni del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 267/2000.
“4. Previa verifica dell’interesse pubblico alla proposta e della relativa coerenza con la programmazione del partenariato pubblico-privato di cui all’articolo 175, comma 1,….”
La fase informativa
Se la proposta di finanza di progetto è ritenuta di interesse pubblico e coerente con la programmazione, l’ente concedente deve darne comunicazione pubblica, pubblicando la notizia nella sezione “Amministrazione Trasparente” del proprio sito istituzionale.
Contestualmente, deve fissare un termine, non inferiore a 60 giorni e proporzionato alla complessità del progetto, per consentire ad altri operatori economici di presentare eventuali proposte migliorative o alternative.
Questa fase riveste un ruolo cruciale nel garantire la concorrenza e favorire un confronto tra più soluzioni progettuali, stimolando la partecipazione del mercato e assicurando il miglior utilizzo delle risorse pubbliche.
“4. …l’ente concedente dà notizia nella sezione «Amministrazione trasparente» del proprio sito istituzionale della presentazione della proposta e provvede, altresì, ad indicare un termine, non inferiore a sessanta giorni, commisurato alla complessità del progetto, per la presentazione da parte di altri operatori economici, in qualità di proponenti, di proposte relative al medesimo intervento, redatte nel rispetto delle disposizioni del comma 3.”
La fase di selezione
Scaduto il termine per la presentazione delle proposte di finanza di progetto, la pubblica amministrazione avvia la fase di selezione, che deve concludersi entro 45 giorni.
In questa fase, vengono esaminate tutte le proposte ricevute per individuare quelle maggiormente rispondenti alle esigenze dell’ente. La valutazione si basa su:
✅ fattibilità tecnico-economica
✅ corrispondenza con i fabbisogni dell’ente
L’ente può selezionare una o più proposte ritenute meritevoli. Al termine della procedura, comunica l’esito agli operatori economici partecipanti e pubblica i risultati nella sezione dedicata del proprio sito istituzionale.
“5. Entro quarantacinque giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 4, l’ente concedente, sulla base dei principi di cui al Libro I, Parte I, Titolo I, individua in forma comparativa, sulla base di criteri che tengano conto della fattibilità delle proposte e della corrispondenza dei progetti e dei relativi piani economici e finanziari ai fabbisogni dell’ente concedente, una o più proposte, presentate ai sensi del comma 3 o del comma 4, da sottoporre alla procedura di valutazione di cui al comma 6.”
La fase valutativa
Selezionate le proposte ritenute idonee a perseguire l’interesse pubblico, si avvia la fase valutativa. Questa fase ha una duplice finalità: da un lato, consentire all’ente concedente di richiedere eventuali modifiche o integrazioni ai documenti progettuali; dall’altro, verificare l’assenza di carenze istruttorie che possano compromettere la completezza e la concreta realizzabilità del progetto.
La fase valutativa si conclude con un provvedimento motivato, che può esprimersi in senso positivo o negativo sulla percorribilità della proposta. Nel caso in cui siano ammesse più proposte, la valutazione si svolge in forma comparativa, assicurando una selezione trasparente e basata su criteri oggettivi.
La procedura di valutazione deve concludersi entro sessanta giorni, prorogabili fino a novanta in caso di comprovate esigenze istruttorie. Il provvedimento finale viene pubblicato sul sito istituzionale dell’ente e comunicato ai soggetti interessati.
“6. L’ente concedente comunica ai soggetti interessati la proposta o le proposte individuate ai sensi del comma 5, ne dà notizia sul proprio sito istituzionale e invita, se necessario, il promotore e i proponenti ad apportare al progetto di fattibilità, al piano economico-finanziario e allo schema di convenzione le modifiche necessarie per la loro approvazione. In tale fase, l’ente concedente ha facoltà di indire una conferenza di servizi preliminare ai sensi dell’articolo 14, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Se il promotore o i proponenti non apportano le modifiche e integrazioni richieste per recepire le indicazioni dell’ente concedente entro il termine dallo stesso indicato, le proposte sono respinte con provvedimento motivato. Entro sessanta giorni, differibili fino a novanta giorni per comprovate esigenze istruttorie, l’ente concedente conclude, con provvedimento motivato, la procedura di valutazione, che, in caso di pluralità di proposte ammesse, si svolge in forma comparativa. Il provvedimento è pubblicato sul sito istituzionale dell’ente ed è comunicato ai soggetti interessati.”
La fase di approvazione
Una volta selezionata la proposta di finanza di progetto migliore, la pubblica amministrazione:
✅ approva il progetto;
✅ lo inserisce negli strumenti di programmazione;
✅ attribuisce al promotore o al proponente il diritto di prelazione.
Il diritto di prelazione consente al promotore/proponente di eguagliare l’offerta migliore ricevuta in gara, ottenendo l’aggiudicazione della concessione.
“7. Il progetto di fattibilità selezionato ai sensi del comma 6 è integrato, se necessario in funzione dell’oggetto dell’intervento, con gli ulteriori elaborati richiesti dall’articolo 6 dell’allegato I.7 anche ai fini della relativa sottoposizione al procedimento di approvazione ai sensi dell’articolo 38. Il progetto di fattibilità tecnica ed economica per i lavori o il progetto di cui all’articolo 4-bis dell’Allegato I.7 per i servizi, una volta approvati, sono inseriti tra gli strumenti di programmazione dell’ente concedente.”
La fase competitiva
L’ultima fase è la fase competitiva, che prevede:
✅ Pubblicazione del bando di gara con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
✅ Possibilità di modificare la configurazione giuridica del promotore fino alla scadenza del termine per le offerte
✅ Esercizio del diritto di prelazione da parte del promotore o del proponente
Queste disposizioni garantiscono maggiore flessibilità e trasparenza, favorendo la partecipazione del mercato.
In conclusione
La nuova disciplina della finanza di progetto offre nuove opportunità per gli operatori economici, ma impone anche una maggiore attenzione nella predisposizione delle proposte. L’iter più articolato richiede un approccio strategico per:
✔ Dimostrare l’interesse pubblico
✔ Garantire la fattibilità tecnica ed economica
✔ Strutturare la proposta in modo conforme alla normativa
Il nostro studio legale ha maturato una solida esperienza nell’assistenza alle imprese e agli enti pubblici nella presentazione e valutazione di proposte di project financing, garantendo conformità normativa e tutela degli interessi degli operatori economici.
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