1. Appalto di manodopera o somministrazione illecita?
Nel predisporre la documentazione di gara per appalti ad alta intensità di manodopera, le stazioni appaltanti devono prestare particolare attenzione a evitare che la struttura dell’affidamento possa essere qualificata come somministrazione illecita di personale. Si tratta di una violazione non solo formale, ma sostanziale, che può comportare gravi sanzioni amministrative e responsabilità civili, anche in capo al committente pubblico.
Capita spesso che un contratto venga qualificato come appalto, ma presenti elementi tipici della somministrazione, come il controllo diretto sui lavoratori da parte dell’amministrazione o la mancanza di un’autonoma organizzazione dell’appaltatore. In questi casi, la forma giuridica del contratto non è sufficiente: occorre verificare attentamente le modalità concrete di esecuzione per evitare il rischio di un accertamento ispettivo o contenzioso.
2. L’appalto ad alta intensità di manodopera nel Codice dei contratti pubblici
Il nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con d.lgs. 36/2023, riconosce espressamente la legittimità dell’appalto ad alta intensità di manodopera, previsto in particolare per i settori dei servizi, della ristorazione, delle pulizie e della vigilanza. In questi casi, l’attività dell’appaltatore si fonda prevalentemente sull’impiego di personale, ma resta comunque un contratto di appalto pienamente valido, purché rispetti determinati requisiti.
Proprio per la sua vicinanza strutturale alla somministrazione, è fondamentale chiarire quali sono gli elementi che distinguono l’appalto lecito da una somministrazione irregolare. La presenza di un’organizzazione autonoma, la responsabilità per il risultato e l’assenza di un potere direttivo del committente sui lavoratori impiegati rappresentano indicatori centrali per qualificare correttamente il rapporto contrattuale ed evitare sanzioni.
3. Quando un appalto pubblico è ad alta intensità di manodopera?
Secondo il nuovo Codice dei contratti pubblici, un appalto si considera ad alta intensità di manodopera quando il costo del personale supera il 50% dell’importo complessivo del contratto. Lo prevede l’art. 2, comma 1, lettera e), dell’Allegato I.1 al d.lgs. 36/2023, che fornisce un parametro oggettivo per qualificare correttamente gli affidamenti nei settori più sensibili sotto il profilo del lavoro.
Il calcolo si effettua ponendo a numeratore le retribuzioni lorde dei dipendenti o assimilati impiegati, mentre il denominatore è rappresentato dal prezzo complessivo dell’appalto, includendo opere e servizi, se presenti. Quando tale rapporto supera il 50%, l’appalto deve essere trattato come ad alta intensità di manodopera, con tutte le cautele del caso, soprattutto in fase di progettazione e di definizione delle clausole contrattuali.
4. Quando l’appalto di manodopera è legittimo?
Perché un appalto pubblico ad alta intensità di manodopera sia legittimo, è fondamentale che il contratto e il capitolato tecnico indichino con chiarezza il risultato atteso, ovvero l’obiettivo che l’appaltatore è chiamato a realizzare in piena autonomia organizzativa. Non deve trattarsi della mera fornitura di manodopera, ma della realizzazione di un servizio, di un’attività o di un’opera che richieda competenze specifiche e una gestione autonoma delle risorse umane impiegate.
Il cuore dell’appalto lecito è rappresentato dalla responsabilità per il risultato, che deve restare in capo all’appaltatore. L’amministrazione non può impartire direttive dirette ai lavoratori, né inserirsi nell’organizzazione delle prestazioni. Se il contratto si limita a descrivere l’attività come “fornitura di personale”, si rischia di oltrepassare il confine verso la somministrazione illecita, con tutte le conseguenze sanzionatorie e risarcitorie che ne derivano.
5. Quando si configura un’ipotesi di somministrazione illecita di manodopera?
La somministrazione illecita si configura ogni volta che un contratto, pur qualificato come appalto, non mira a un risultato autonomo, ma si riduce alla semplice messa a disposizione di lavoratori. Se è la stazione appaltante a impartire le direttive operative, gestire turni e modalità di esecuzione, e l’appaltatore non esercita un’effettiva organizzazione del servizio, ci si trova al di fuori dell’appalto genuino.
In queste ipotesi, l’appaltatore non assume un reale ruolo gestionale, ma si limita alla sola amministrazione del personale: pagare stipendi, aggiornare le presenze, gestire ferie e fatturare ore lavorate. La giurisprudenza ha più volte chiarito che questo tipo di contributo, privo di un apporto organizzativo concreto, costituisce un indice sintomatico della somministrazione illecita, con gravi conseguenze sanzionatorie anche per l’ente pubblico utilizzatore.
6. Alcuni indici sintomatici della presenza di una somministrazione illecita di manodopera
Nel tempo, la giurisprudenza ha individuato una serie di indici sintomatici che, se presenti, possono rivelare che un contratto apparentemente qualificato come appalto nasconde in realtà una somministrazione illecita di manodopera. Si pensi, ad esempio, a quelle gare in cui la base d’asta viene costruita moltiplicando le ore mensili di lavoro per il costo orario medio della manodopera, o in cui l’appaltatore è chiamato a presentare un ribasso proprio su tale costo.
Ulteriori elementi sospetti sono la richiesta espressa di personale per un monte ore definito, l’inserimento del personale dell’appaltatore nel ciclo operativo dell’ente, l’uso di attrezzature fornite direttamente dalla stazione appaltante e l’organizzazione del lavoro demandata all’ente stesso. Anche l’identità tra le mansioni svolte dai lavoratori dell’appaltatore e quelle dei dipendenti pubblici può essere indicativa di un affidamento irregolare, esponendo l’amministrazione a gravi profili di responsabilità.
7. Quali conseguenze in caso di somministrazione illecita di manodopera?
La somministrazione illecita di manodopera comporta sanzioni rilevanti sotto il profilo amministrativo, lavoristico, penale e fiscale, colpendo sia l’appaltatore che la stazione appaltante, se coinvolta. Le sanzioni amministrative vanno da 60 a 100 euro per ogni lavoratore e per ogni giornata di utilizzo illecito, con possibilità di sospensione dell’attività nei casi più gravi. A partire dal 2 marzo 2024, è previsto anche l’arresto per i responsabili, con un inasprimento del trattamento penale delle condotte più lesive.
Dal punto di vista del diritto del lavoro, i lavoratori possono ottenere il riconoscimento giudiziale di un rapporto diretto con l’ente pubblico, con conseguente obbligo di regolarizzazione contributiva e retributiva. Inoltre, non è raro che a questi fenomeni si accompagni una violazione fiscale, tale da configurare una frode punibile ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 74/2000, quando vi sia l’occultamento di redditi o la falsificazione di elementi passivi. Il rischio per le amministrazioni è concreto e richiede una valutazione preventiva accurata delle clausole contrattuali e dell’effettiva organizzazione del servizio affidato.
8. In conclusione
La somministrazione illecita di manodopera costituisce una violazione grave e trasversale, che coinvolge il diritto del lavoro, il diritto amministrativo e persino il diritto penale e tributario. Le sue ricadute non si limitano alle imprese private, ma possono coinvolgere direttamente le stazioni appaltanti, esposte a sanzioni, rivendicazioni e contenziosi, anche in presenza di affidamenti formalmente ineccepibili.
Per prevenire tali situazioni, è indispensabile che gli appalti ad alta intensità di manodopera siano progettati e gestiti con precisione, evitando clausole ambigue e assicurando che l’appaltatore mantenga una reale autonomia organizzativa. La distinzione tra appalto genuino e somministrazione illecita passa spesso dai dettagli contrattuali: una corretta impostazione è l’unico strumento per garantire legalità, tutela del lavoro e responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche.
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