Gli affidamenti a società in house
L’affidamento a società in house è oggi una delle principali modalità di gestione dei servizi pubblici locali, scelta da un numero crescente di Pubbliche Amministrazioni che desiderano mantenere un controllo diretto sulla gestione e assicurare vantaggi tangibili per la collettività. Tuttavia, la procedura per giustificare un affidamento in house è diventata sempre più complessa, soprattutto alla luce delle recenti disposizioni normative introdotte dal d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (in armonia con il d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 e il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36).
Grazie all’esperienza maturata nell’assistere diversi Comuni in decine di operazioni di affidamento a società in house – dalla redazione degli atti deliberativi alla stesura delle relazioni comparative, sino alla predisposizione delle motivazioni a supporto della scelta – abbiamo realizzato una guida pratica, articolata passo dopo passo, per illustrare in modo chiaro come giustificare e legittimare correttamente l’affidamento in house.
Prima di affrontare i modelli di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, è utile chiarire un principio di base: un Comune può gestire direttamente solo quei servizi che siano stati:
- attribuiti dalla legge, oppure
- dichiarati necessari, con apposita deliberazione, per la soddisfazione dei bisogni della propria comunità.
L’individuazione dei servizi di interesse economico generale – fatta eccezione per quelli già previsti dalla legge – richiede un’istruttoria preventiva, da cui emerga che:
- il servizio non è già offerto da operatori presenti sul mercato, oppure
- se è offerto, viene svolto a condizioni non coerenti con l’interesse della collettività locale, ad esempio per prezzo, qualità, sicurezza, continuità o accessibilità.
La deliberazione con cui il Comune istituisce il servizio deve motivare gli esiti dell’istruttoria e può (ma non è obbligatorio) essere preceduta da una consultazione pubblica.
È invece sempre obbligatoria, ai sensi dell’articolo 31 del d.lgs. 201/2022, la pubblicazione della deliberazione sul sito dell’amministrazione e la sua trasmissione all’ANAC.
Art. 10 d.lgs. 201/2022
“3. Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, possono istituire servizi di interesse economico generale di livello locale diversi da quelli gia’ previsti dalla legge, che ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunita’ locali. 4. I servizi di cui al comma 3 sono istituiti in esito ad apposita istruttoria, sulla base di un effettivo confronto tra le diverse soluzioni possibili, da cui risulti che la prestazione dei servizi da parte delle imprese liberamente operanti nel mercato o da parte di cittadini, singoli e associati, e’ inidonea a garantire il soddisfacimento dei bisogni delle comunita’ locali.”
Una volta istituito il servizio pubblico locale, o assunto per attribuzione diretta della legge, il Comune deve decidere come gestirlo.
La scelta dell’organo di indirizzo del Comune di ricorrere all’affidamento in house deve obbligatoriamente risultare, ai sensi dell’art. 14, cc. 2 e 3, d.lgs. 201/2022, da una specifica relazione, la quale, tenendo conto dei parametri fissati dalla legge, dovrà dimostrare, con rigore e logica, la convenienza della gestione in house rispetto alle altre forme di gestione.
È importante sottolineare che tale relazione deve contenere una comparazione puntuale e motivata tra i diversi modelli di gestione giuridicamente ed economicamente praticabili, valutati in relazione al contesto territoriale specifico e alle effettive esigenze della comunità locale.
Solo se da tale analisi comparativa emergerà che l’in house garantisce, in quello scenario concreto, migliori risultati in termini di efficacia, efficienza e sostenibilità, la scelta potrà ritenersi legittima e percorribile.
La relazione, infine, deve essere pubblicata sul sito istituzionale del Comune e trasmessa all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), come previsto dalla normativa vigente.
Art. 14 d.lgs. 201/2022
“3. Degli esiti della valutazione di cui al comma 2 si da’ conto, prima dell’avvio della procedura di affidamento del servizio, in un’apposita relazione nella quale sono evidenziate altresi’ le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di affidamento prescelta, nonche’ illustrati gli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni economiche, inclusi i relativi criteri di calcolo, anche al fine di evitare sovracompensazioni.”
Con la relazione ex art. 14 del d.lgs. 201/2022, la pubblica amministrazione individua la forma di gestione ritenuta più idonea per organizzare e fornire il servizio pubblico alla collettività, dimostrando la non convenienza delle forme alternative.
Tuttavia, questa relazione non dispone l’affidamento del servizio alla società in house, costituita o da costituire. L’affidamento vero e proprio deve infatti essere disposto con atto separato e successivo nel tempo, vale a dire con una specifica deliberazione adottata ai sensi dell’art. 17 del medesimo decreto.
Tale deliberazione deve contenere ulteriori e dettagliate giustificazioni, in particolare quando il valore del contratto supera le soglie di rilevanza europea.
Oltre a quanto già illustrato nella relazione comparativa, il Comune è tenuto a:
- illustrare i motivi del mancato ricorso al mercato, specificando perché una gara ad evidenza pubblica non risponderebbe agli obiettivi di efficienza o efficacia;
- evidenziare i benefici concreti per la collettività derivanti dalla gestione in house;
- tenere conto dei risultati delle eventuali gestioni in house precedenti;
- considerare i dati e le informazioni emerse dalle verifiche periodiche.
Anche la deliberazione di affidamento in house deve essere pubblicata sul sito istituzionale del Comune e trasmessa obbligatoriamente all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).
Art. 17 d.lgs. 201/2022
“2. Nel caso di affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, gli enti locali e gli altri enti competenti adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9, i benefici per la collettivita’ della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualita’ del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonche’ agli obiettivi di universalita’, socialita’, tutela dell’ambiente e accessibilita’ dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house, tenendo conto dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all’articolo 30.”
La deliberazione di affidamento in house dovrà altresì approvare il contratto di servizio che andrà a regolare il rapporto tra l’ente pubblico affidante e l’organismo in house.
Il contratto di servizio può stipulato a condizione che siano decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito dell’ANAC. Tale condizione trova applicazione solo l’affidamento è di importo superiore alle soglie di rilevanza europea.
Il contratto di servizio rappresenta lo strumento attraverso il quale si garantisce che l’organismo in house operi in conformità con gli obiettivi dell’ente pubblico e nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità. Esso deve essere redatto in modo dettagliato e preciso, includendo:
- indicatori di performance per valutare la qualità del servizio;
- meccanismi di revisione per adeguare il servizio alle eventuali mutate esigenze;
- clausole di salvaguardia per tutelare l’interesse pubblico in caso di inadempimento.
Art. 17 d.lgs. 201/2022
“3. Il contratto di servizio e’ stipulato decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, della deliberazione di affidamento alla societa’ in house sul sito dell’ANAC. La disposizione di cui al presente comma si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, compresi gli affidamenti nei settori di cui agli articoli 32 e 35.”
In conclusione
In conclusione, il percorso per affidare un servizio pubblico locale di rilevanza economica a una società in house si articola in quattro passaggi fondamentali, da seguire con rigore e coerenza. La procedura illustrata presuppone l’esistenza di una società in house già costituita; in caso contrario, è necessario coordinare gli adempimenti del d.lgs. 201/2022 con quelli previsti dal d.lgs. 175/2016.
Negli ultimi anni, il nostro Studio Legale ha affiancato numerosi Enti locali nella predisposizione della documentazione necessaria per l’affidamento in house, tra cui:
- servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani;
- servizi museali;
- biblioteca comunale;
- Punto di informazione turistica (PIT);
- servizio relazioni con il pubblico (URP);
- servizio di pulizia dei locali comunali;
- segnaletica stradale.
Se il tuo Ente intende attivare o rinnovare una gestione in house, possiamo offrirti un supporto completo in ogni fase: dalla redazione della relazione comparativa alla predisposizione degli atti deliberativi, fino agli adempimenti di pubblicazione e trasmissione ad ANAC.
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[1] TAR Lazio n. 6593/2016